北京备至破产清算服务有限公司（简称“备至清算”），是经人民银行备案的企业征信机构备至企业信用征信（上海）有限公司发起设立的全资子公司。

我国破产服务行业在取得积极突破的同时，也存在破产意愿不强、破产程序执行薄弱、审理周期较长、府院协调不落地、配套制度不健全、财产清偿率较低、制度运行成本偏高等困难和问题，现实中“该破未破”的现象还比较普遍，对破产方式的运用还不够主动，破产制度的作用还未充分发挥。

从破产服务行业来讲，市场上运用破产方式实现市场出清的意愿不强。

一方面企业申请破产顾虑多。有些企业由于治理结构不健全、经营不规范，担心破产暴露经营问题被追究责任，有些企业在陷入困境后，继续冒险经营或放任公司亏损，造成破产申请普遍不及时。北京市法院系统近三年来受理的破产案件中，63.6%是在企业停止经营三年后提出申请。

另一方面地方政府动力、法院受理能力及动力不足。一些地方政府对企业破产退出有较多顾虑。特别是对于规模以上企业破产，由于担忧影响当地经济发展和人员就业，政府态度更加谨慎，造成了一些企业“应破未破”，矛盾不断积累。

同时一些基层法院受理破产案件的能力和动力不足。破产审判人才储备总体不足，许多基层法院缺乏破产审判专业团队，一些法官缺乏办案能力，对受理破产案件存在畏难情绪。破产案件在审理方式上与一般民事诉讼案件不同，在考核机制上缺少专门的绩效考核办法，也影响了法官审判破产案件的动力。

企业破产法适用于所有企业法人，但是国有企业、金融机构等特定市场主体的破产还存在一些困难。

一是国有企业破产障碍较多。企业破产法对国有企业的破产并无其他特殊规定，仅在第133条规定了法律实施前国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。实践中国有企业破产因国有划拨土地无法办理出让手续、职工待遇新旧政策衔接困难、法院需要上级单位出具维稳保证函等情况而难以推进，有些案件搁置多年未能终结。例如，北京市农工商开发公司于2011年经法院裁定宣告破产，但因企业名下两宗国有划拨土地出让手续无法办理，至今未能结案。

二是金融机构破产缺乏专门规范。企业破产法第134条规定了商业银行、证券公司、保险公司等金融机构破产的适用范围程序、申请主体以及接管托管程序，同时授权国务院制定金融机构破产实施办法。迄今为止，金融机构破产实施办法尚未出台。实践中，由金融机构风险处置的行政程序进入到破产司法程序，面临风险处置工作能否被司法程序认可、风险处置资金费用能否优先受偿、风险处置的接管人或行政清理组能否继续担任破产管理人等一系列问题，不利于金融机构破产和金融风险防范。原华夏证券、德恒证券等9家进入破产程序的高风险证券公司因程序衔接等原因多年未能完成破产。

三是上市公司破产情况复杂。企业破产法对上市公司破产并无特别规定。上市公司破产实践中，在证券市场监管与破产司法程序衔接、股东大会与债权人委员会的决策机制平衡、进入破产程序后的信息披露、上市公司关联企业合并重整程序等方面缺乏明晰规定。

从破产程序来讲，启动难、审理周期长、财产保全措施难以解除等现实问题大大限制了行业发展。企业破产法第7条、第8条、第10至14条对破产申请和受理作出了明确规定，但是实践中不受理或受理期限超过法律规定期限的情况比较普遍。甚至有的地方在法律规定的基础上增设受理条件，受理与否有时主要依赖法官主观判断而非法定条件。

企业破产法对破产程序主要环节的时限作出了规定，但实践中，破产案件的审理时间普遍较长，而且因案因地差异很大。企业破产法第19条规定，法院受理破产申请后，有关债务人财产的保全措施应当解除，执行程序中止。有些对债务人财产采取了保全措施的机关将破产理解为清算程序，拒绝在重整、和解程序中给予解封，或者将保全措施仅理解为诉讼保全，不适用于公安、税务、海关等行政机关对财产的查封，对破产财产处置形成障碍

从破产管理人来讲，能力素质不适应需要、管理人名册产生规则不统一、选任方式有待改进、管理人履职缺乏保障等现实问题，影响了破产服务的效率和效果。

管理人的业务能力不足、管理制度不完善，是当前影响破产案件办理质量的重要因素。

管理人名册产生规则不统一。各地法院的管理人名册申请条件不统一、进入标准不透明，名册内的管理人数量少，可供选择范围有限；各地对于管理人分级分类的标准差别大，资质相互不认可，存在地方保护主义，尚未形成全国统一的管理人市场。

企业破产法第22条规定了管理人的指定与更换，多数地方主要通过抽签、摇号方式随机指定管理人，难以保证管理人的能力水平与破产案件相匹配，特别是一些复杂破产案件无法有针对性地选择高水平管理人。债权人对于管理人的选任以及更换缺乏发言权。

管理人履职缺乏保障，企业破产法第25条规定了管理人的9项职责，实践中管理人身份尚未被社会普遍认同，履行财产调查等法定职责存在障碍。

管理人报酬根据债务人最终清偿财产价值的一定比例分段确定，对于担保财产进行管理处置的费用没有规定，办理无产可破案件的收入缺乏保障，管理人履职积极性不高。

从效果来看，破产重整制度的作用没有得到充分发挥。通过重整对困难企业进行挽救是企业破产法的重要制度安排。企业破产法第八章对重整申请和重整期间、重整计划的制定和批准执行作出了明确规定，但是实践中重整制度的实施受到诸多制约。

一是重整程序对债权人权益保护不足。重整计划的制定未能充分考虑债权人的意见，法院强制裁定重整计划容易侵犯债权人权益，重整计划可能会因债务人主观不执行导致失败，重整期间担保权恢复行使的判断标准不明确，缺少对管理人信息披露职责的要求，债权人的知情权、表决权和监督权没有保障。

二是金融机构对重整计划支持不够。有的金融机构债权人由于债权不能得到充分保障，对于债权人会议表决不积极，有的银行分支机构上报审批的程序复杂，耗费时间长，影响重整计划顺利通过。破产资产处置的相关政策不适应金融不良债权处置方式多样化的需要。

三是对投资人权益保护不足。对于重整企业引入投资人的程序范围条件、投资人退出重整计划的前期投入能否作为共益债务优先受偿、重整转清算时清偿顺序是否优先等一系列问题尚无明确规定，影响投资人参与重整的积极性。

四是税收制度对重整激励不足。出于防范借破产逃税的考虑，税务机关参照企业重组的税法规范，认为重整程序终结后债务人的债务豁免属于企业所得，按照法定税率对重整后企业课以企业所得税。由于一些重整成功的企业未能快速恢复盈利能力，难以在规定期限内承担相应税负，甚至导致重整计划失败。

五是对企业重整前不良信息的处理缺乏制度性安排。根据目前征信业管理条例、企业信息公示暂行条例等规定，企业不良信息将长期保存，对重整企业原有不良信息的保存和使用没有特殊安排。企业重整后，仍面临着原有不良信息对生产经营带来的不利影响。

从政府统筹角度来讲，“府院联动”机制未能有效落地。企业破产需要法院和政府的统筹联动。虽然多数地方出台了“府院联动”机制有关文件，但可操作性有待加强。

一是法院对破产事务的协调处理存在障碍。多数地方“府院联动”机制由法院主导，破产过程涉及经费保障、职工安置、税费处置、政策帮扶、社会稳定等多方面事项，法院协调办理的难度大，有时无能为力。一些破产案件进入司法程序后“空转”，问题得不到解决。

二是政府对破产行政事务统筹不够。破产程序中的行政事务涉及政府多个部门，缺乏专门的破产事务管理机构负责统筹协调。有的事项突破了现有部门职责，政府的支持配合因案件和部门存在差异。有些事项在法律和政策适用上存在分歧。

三是破产企业注销不够顺畅。企业破产法第121条规定，管理人应当持法院终结破产程序的裁定，向破产人的原登记机关办理注销登记，相关政策对破产企业注销也作出了明确要求，但是仍然存在对法院裁定终结破产程序的企业适用简易注销程序额外设置条件，对破产管理人签署的申请书不予认可，对营业执照无法缴回等特殊情况不予办理，对股权存在质押、冻结的情形不予注销或办理股权变更等问题。

四是税务注销登记存在障碍。国家有关部门已经出台政策，规定管理人持法院终结破产清算程序裁定书申请税务注销的，税务部门要按规定核销“死欠”，即时出具清税文书，但一些地方落实不到位，仍然存在税务机关以税款未获全部清偿为由拒绝出具清税文书的情况。大数据分析报告对超过100万条涉及企业破产的舆情信息进行抓取分析显示，“涉税问题处理难”在影响企业破产法实施问题中占26%。

五是跨区域的协调配合不够。破产案件中涉及到的债权债务关系复杂，处理资产保全解除、资金账户解封、消费限制解除、债权补报等事项时，可能会因不同地区政府和法院的认识不一致或者地方保护主义，需做大量协调工作，尚未形成对破产案件相互支持良好协作的局面。

六是少数案件存在行政或司法的不当干预。有的地方反映，破产案件涉及资产处置、管理人选任、重整计划制定等问题时，个别政府部门或法院违背市场化法治化原则，对破产案件不当干预，使得有重整价值的企业得不到支持，对本该清算的企业做无意义的抢救，浪费了社会资源和司法资源。

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